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公开
文民函〔2022〕54号
段丽委员：
您提出的《关于完善社会化养老服务体系建设的提案》（第259号）交由我们办理，现答复如下：
一、文山州老年人口基本情况
截至2021年底，文山州60周岁以上老年人口达48.75万人，占户籍人口的13.9%，且每年增速在0.8个百分点，预测到2022年老年人口占比将接近15%。全州失能老年人口约25878人，占老年人口5.16%；全州有留守老人12066人，流动老年人口为21632人，低保老年人口为98141人，特困供养老年人口为5569。全州80-99周岁高龄人口62534人，占老龄人口12.8%；百岁老人242人。全州人口老龄化总体特点为：老年人口占比高、增长快，老龄化程度高于全省平均水平，高龄、空巢、失能半失能化发展趋势明显；农村老龄化程度比城镇严重，占老龄人口总数的81.6%；老龄化进程与社会经济发展水平不相适应，“未富先老、未备先老”状况突出。
二、当前我州养老服务体系建设概况
近年来，文山州养老服务体系建设工作在州委、州政府的正确领导下，在省民政厅的大力指导和关心支持下，文山州民政局以养老服务体系项目建设为抓手，以提升服务质量为重点，不断深化改革，积极应对人口老龄化，大力推进养老机构提质增效，加快建设以居家为基础、村（社区）为依托、机构为支撑、医养相结合的养老服务体系，多措并举抓好养老服务和养老民生工程建设工作。“十三五”以来，全州共向上级部门争取养老服务体系建设资金近2.3亿元，通过加大养老服务基础设施投入，增大养老服务设施覆盖面，全州养老服务体系建设取得明显成效。截至目前，全州共建设城市公办养老机构11个、农村敬老院68所、城乡居家养老服务中心174个，社会力量兴办养老机构2个，老年活动中心（室）632个。目前，已运营养老机构61个，现有入住人员1376人，有管理人员409人。全州养老床位总数增至10324张，每千名老年人拥有养老床位21.2张。在养老机构运营方面，通过狠抓社会养老服务体系制度建设及基础设施建设，积极应对人口老龄化，全州农村养老服务基础设施建设成效明显，养老机构入住率及综合服务能力，机构运营比及入住老人数均大幅提升，城市公办和农村敬老院运营机构数已由2018年的31个提升至目前的61个，全州已运营养老床位数由原来的2646张增至5012张，养老机构入住老人数由原来的771人增加至目前的1376人，特别是在农村敬老院集中供养老人方面，通过建立三级负责制、推出“试住”工程、构建“四重保障”创新特困人员集中供养工作，特困人员集中供养工作取得显著成效，全州特困供养对象入住敬老院达1200余人，进一步助推了全州乡村振兴工作。我州养老服务体系及基础设施建设在加快发展的同时，也还不同程度的存在一些困难和问题，如：养老机构建设和运营资金缺口大，养老基础设施建设薄弱覆盖率低，养老服务体系建设不完善，配套设施明显不足服务功能不健全，养老机构入住率低床位闲置率高，居家养老和社会力量参与养老服务缺乏长效保障机制，医养结合推进滞后等方面困难和问题，不同程度地制约全州养老产业的发展。
三、针对提案具体答复
（一）加强组织保障能力情况。一是建立了养老服务联席会议制度。为贯彻落实国务院、省政府关于加快发展养老服务的重大决策部署，进一步加强对养老服务工作的领导，强化统筹协调，形成部门协作的良好工作局面，持续完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，州人民政府于2020年建立文山州养老服务联席会议制度。联席会议成员单位涉及民政、教育、发改委等22个职能部门，办公室设在州民政局，承担联席会议组织联络和协调等日常工作。办公室主任由州民政局分管副局长兼任。联席会议设联络员，由各成员单位有关科室负责同志担任，联络员同时作为办公室成员参与具体工作。二是积极制定出台各项惠老政策，养老服务体系进一步健全完善。围绕加快推进养老服务业、养老产业发展，加大政策创新力度，州委、州政府及相关部门先后制定并出台了《文山州养老服务体系建设“十四五”规划》、《文山州民政局关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费工作措施的通知》、《文山州人民政府办公室关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展重点工作任务分解方案》、《文山州人民政府办公室关于印发文山州促进养老托育健康发展实施方案的通知》等文件。确立了当地政府出政策，行业龙头出才（财），当地院校出力、老百姓出人的“四位一体”打造文山康养产业高地的战略部署，长远规划，分阶段落实具体目标。围绕满足老年人多样式、多层次、个性化养老服务需求，积极推进以居家为基础、以社区为依托、以机构为补充、医养相集合的养老服务体系建设。
（二）提升服务质量和水平情况。一是认真制定贯彻落实措施。为确保责任落实到位、工作取得实效，全州根据《云南省人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》（云政办规〔2018〕5号）、《文山州人民政府办公室全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施方案》（文政办规〔2018〕2号）要求，及时安排部署各县（市）落实重点任务责任分工并结合本地实际编制出台《全面放开养老服务市场提升养老服务质量实施方案》，截至目前，全州8县（市）均已出台符合本县（市）实际的实施方案。二是放宽准入条件。按照国家和省的统一部署，根据《文山州民政局关于取消养老机构设立许可实行养老机构备案工作的通知》（文民发〔2019〕30号）精神，对2019年1月1日以来新运营的养老机构不再办理养老机构设立许可证，采取法人登记备案制；对于养老机构以外的其他提供养老服务的主体，鼓励其依法办理法人登记并享受有关优惠政策；对于有意向投资养老服务行业的外商，秉承一视同仁的原则，不违规设置前置条件并给予同等的建设运营补贴和政策支持。三是加快公办养老机构改革。加快城市公办养老机构改革步伐。鼓励有条件的公办养老机构，探索“公建民营”和“民办公助”管理办法，开展改革试点工作。文山市、砚山县、西畴县、麻栗坡、富宁县共15个已运营养老机构已实现了公建民营改革。
（三）完善服务队伍建设情况。目前全州已运营的56家养老机构共有管理人员和护理人员共409人，每天在岗位在院人数达239人，住宿在院外人员145人。其中女性327人；大学本科及以上人数20人；35岁及以下人数64人，36岁至45岁人数106人；46岁至55岁人数239人；平均年龄48岁；持护理证上岗人数143人。据2019年初统计，我州人口约365万人，60周岁以上老年人数量为52.33万人，其中60岁以上失能、半失能老年人为12570人，若对照每3个失能老人配备1个护理员的国际标准，全州至少需要4190名护理员，养老护理队伍的人数和专业技能都远远落后于现实需求。一是由于养老护理员队伍的培训培养、薪酬保障、职业资格认证等机制不完善，加之养老服务机构没有设立公益性岗位、引入政府购买服务机制，造成养老从业人员的待遇和社会地位偏低、专业素养和护理水平不高，愿意从事养老产业的人才短缺，且队伍不稳定，与服务对象比例严重失衡。现有养老服务机构普遍缺乏专业的护理人员和标准化、规范化管理，只是向老年人提供生活照料等一些基础性服务，很难提供有针对性、多层次、全方位、高质量的服务。二是养老服务机构竞争同质化问题严重。主要表现在专业化优势不突出，没有形成特色，市场定位不清晰，吸引力不大，大多数养老服务机构缺乏科学的、专业化的管理模式，综合管理水平较低，无法满足老年人个性化养老服务需求。三是社会资本参与规模小，家政物业等养老服务资源没有实现有效对接和优势互补，养老服务资源整合步伐缓慢，养老服务市场发育不健全。村委会、社区设施不足，老年人看病出行难等各类问题，难以在短期内得到有效缓解。
（四）强化养老观念宣传。全州现已投入运营养老机构61家，其中城市公办3家、农村敬老院56家，民办养老机构2家，共有床位5012张，但入住老人数只有1376人，入住率仅达27%，床位空置率较高。究其原因，一是农村老人居住分散、文化水平偏低，习惯于家庭劳作与生活，不习惯于养老机构集中生活，对养老机构提供的服务一时难以适应。二是部分监护人不愿送所监护的特困人员入住，对这部分人的动员难度大。三是文山州住建部门开展了“四类人员”住房改造，这部分群体有住房，不愿意到养老机构集中居住。
四、下步工作打算
（一）进一步争取国家专项债券支持我州养老服务体系建设。目前，我州养老机构部分建设年代久远，功能设施、生活起居、厨房功能不完善，与老年人照料设施建筑设计标准有差距，特别是大多数农村敬老院还急需进行“功能设施配套化、生活起居适老化、明厨亮灶标准化”等方面进行改造升级为农村区域性养老服务中心。经初步测算需要加装电梯37部，配备护理型床840张，进行明厨亮灶改造49个，进行设施设备维修44个，共需改造建设资金3300万元。下步，我们将积极申报养老服务体系建设专项债券项目，争取国家专项债券加大养老服务业投入支持力度，对达不到规范要求的养老机构进行全面提升改造，确保全面达标。
（二）进一步整合力量提升综合运营水平和服务质量。当前，我州现已投入运营养老机构61家，共有床位5012张，但入住老人数只有1376人，入住率仅达27%，床位空置率较高。下步，我们将按照全省养老服务体系建设现场推进会的要求，以2021年改造建设好的县级失能照护机构为契机，对入住率特别低的养老机构进行整合使用，即以县市为单位，对有意愿入住的失能、半失能老人全部入住到县级失能照护机构，对供养人数不足10人的按就近整合的原则，整合供养到入住相对较高的养老机构，空闲的养老机构将向社会开展使用。
（三）进一步加强养老服务体系制度机制建设。为确保责任落实到位、工作取得实效，州政府结合本地实际编制出台《文山州全面放开养老服务市场提升养老服务质量实施方案》、《文山州促进养老托育健康发展实施方案》、《文山州建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展重点工作任务分解方案》，我们将按照国家和省州有关文件精神，继续做好《文山州“十四五”养老服务体系建设规划》，做好养老机构“双随机、一公开”监督检查方案的制定和出台，进一步健全养老机构监督管理机制和制度的出台和贯彻落实，确保养老机构监管到位。
（四）为认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于养老服务工作的决策部署，扎扎实实做好我州养老服务各项工作，计划于近期召开全州养老服务联席会议，对全州养老基础建设、养老机构运营和服务质量提升进行一次全面安排部署和动员。
文山州民政局
2022年7月4日
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